TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1092/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1092 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6760
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones (en adelante, la demandante), a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Leidy Victoria Garay (en adelante, la demandada)[1]. Indicó que, mediante Resolución GNR 14072 del 22 de enero de 2015, reconoció y ordenó el pago de una pensión especial de vejez por hijo en condición de discapacidad a favor de la demandada. Sin embargo, el 14 de noviembre de 2018 se generaron unos reportes a través de la Línea de Integridad y Transparencia de Colpensiones, en los que se informó que existían posibles hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de la pensión antes referida. Luego de un proceso de investigación, Colpensiones concluyó que el reconocimiento pensional realizado por medio de la Resolución GNR 14072 del 22 de enero de 2015 se emitió bajo hechos que dan cuenta de fraude, desconociendo los requisitos legales [ ][2].
2. Como pretensiones de la demanda, Colpensiones solicitó que (i) se declare la nulidad de la Resolución GNR 14072 de enero de 2015; (ii) se [ordene a] la señora [Leidy Victoria Garay] [ ] el [reintegro] de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión especial de [v]ejez; (iii) que las sumas de dinero reconocidas a favor de Colpensiones sean indexadas y se condene al pago de intereses a los que hubiere lugar; (iv) se [ordene] la compensación de las sumas de dinero pagadas al [d]emandado por concepto de mesadas derivadas de la pensión de vejez y, (v) se condene en costas a la parte demandada[3].
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso correspondió al Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda. Mediante providencia del 14 de marzo de 2024, esta autoridad judicial (i) declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y (ii) remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá por conducto de la Oficina de Reparto[4]. Fundamentó su decisión en que el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el cual dispone que la competencia de esa jurisdicción se circunscribe a los asuntos que versen sobre una relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Destacó que, de acuerdo con el artículo 622 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios [ ] y las entidades administradoras [ ]. Adicionalmente, mencionó que en los autos 314, 356, 433 y 746 de 2021, la Corte Constitucional ha señalado que la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente[5]. Por lo tanto, concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer del asunto, teniendo en cuenta que la demandada ostentaba la calidad de trabajadora del sector privado al momento de causar la pensión.
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El proceso fue asignado al Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante providencia del 3 de marzo de 2025, el juez (i) suscitó el conflicto negativo de competencia y (ii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional[6]. Argumentó que, en el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo anterior, concluyó que en los casos relativos a acción de lesividad no importa la calidad del sujeto demandado, es decir, si es empleado privado o público, pues el objeto en sí mismo es la nulidad de un acto administrativo expedido por la administración por lo que está llamado a prevalecer la competencia especial de la jurisdicción contencioso administrativa[7].
5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a esta corporación el 27 de mayo de 2025[8]. Posteriormente, el 17 de junio de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 16 de junio del mismo año[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y establecimiento del derecho presentada en contra de Leidy Victoria Garay, en la que se pretende la nulidad de la Resolución GNR 14072. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11].
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Presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[12]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
9.1. Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (i) el Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].
9.2. Satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 14072 del 22 de enero de 2015, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
9.3. Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párrs. 3 y 4 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso Concreto
11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, Colpensiones solicita, entre otras cosas, que se declare la nulidad de la Resolución GNR 14072 del 22 de enero de 2015, por medio de la cual reconoció la pensión especial de vejez por hijo con discapacidad a Leidy Victoria Garay. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-6760, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
12. Regla de decisión. En virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos[21].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6760 al Juzgado 017 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 041 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] 02PROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf., p. 15
[2] 01DEMANDApdf, pág. 3.
[3] Ib., 16
[4] Ib., p.8
[5] Ib., p.6
[6] 04AutoProponeConflictoCompetenciapdf., p.2
[7] Ib.
[8] 02CJU-6760 Correo Remisoriopdf
[9] 03CJU-6760 Constancia de Repartopdf
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Según esta decisión, el requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[14] Id.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] de pequeñas causas y de competencia múltiple y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos [ ].
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] CPACA, art. 104.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[21] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021.